Controle das agências ou é político ou é econômico, alerta constitucionalista

Revista Forum entrevista o advogado constitucionalista Pedro Estevam Serrano

Por Anselmo Massad

Fórum – As agências reguladoras estão instaladas desde o processo de privatização. No caso da aviação, ela foi criada em 2005, pelo governo Lula. Por que apenas agora, com a crise aérea, o debate sobre agências surge, e concentrado na Anac?
Pedro Estevam Serrano – O debate é mais amplo do que a Anac, diz respeito às agências como um todo, até a concepção delas da forma como foi criada pelo governo Fernando Henrique Cardoso e mantida pelo governo Lula. Na minha opinião, é um modelo equivocado, na medida em que se atribui dose excessiva de autonomia a esses órgãos, com fundamento em uma suposta visão de mercado, para garantir uma suposta atratividade ao investidor. Parte-se da idéia de que, oferecendo essa autonomia, haveria distância do ambiente político e maior estabilidade e isenção técnica das agências nas decisões do gerenciamento de serviços públicos objetos de concessão advindos dos processos de privatização. Essa concepção é ilusória. Não há como dissociar, na atividade estatal, práticas estatais da dimensão política. Existe uma tentativa de separar Estado e governo, quando na realidade, são indissociáveis.
O objetivo, na criação das agências, era substituir a figura do parlamento e o Executivo pelas agências na definição de normas e parâmetros e em sua execução, e o Judiciário por juizados arbitrais. Como se houvesse um Estado para sociedade e outro, paralelo, para os investidores. É um grande equivoco. Um investidor que entra num mercado ingressa no universo cultural e político do país. Eles mesmos sabem disso. Não há como oferecer estabilidade para investidor, sem que haja estabilidade na sociedade. Um Estado paralelo não pode garantir isso sem que haja o mesmo para a sociedade. Garantias para investidor só podem ser dadas pela relação contratual, com estabilidade institucional como um todo.

Fórum – Os setores que defendem o modelo sustentam que é preciso afastar a decisão das interferências e “vícios” da vida política do país...
Serrano – Não há como colocar as agências para legislar, embora o legislativo tenha se transformado em uma verdadeira delegacia de polícia, com CPIs permanentemente. Essas agências não regulam a ação de um investidor que vem operar supermercados, por exemplo, mas sim vem prestar serviços públicos em nome do Estado. O investidor tem de estar submetido ao controle da sociedade e não ao de tecnocratas que ele ajuda a escolher nos bastidores. As formas democráticas que a sociedade tem para controlar os serviços públicos não são perfeitas, mas representam a melhor maneira que a humanidade criou. Não há como fazer uma abstração de escolher gestores sem governo. Os investidores têm de se comprometer com a democracia brasileira. O que temos visto por parte das agências são decisões autoritárias e tecnocráticas, em certos momentos contra os próprios investidores, ou, de modo servil, atenderem aos interesses das empresas.
É este o caso da Anac em relação à TAM. Há um número considerável de acidentes nos últimos anos nesta empresa, e ela precisa ser investigada. A lei determina que a Anac faça isso, mas o que foi feito em relação à TAM? Li apenas que a Anac tem abaixado a cabeça para as empresas em vez de comandá-las. O exemplo da Anac é bom. Quando há muitos acidentes, a razoabilidade indica que é preciso investigar, mas a Anac nada fez, o que levanta a suspeita que o interesse econômico prevalece. Diante de uma empresa como a TAM, se apuradas irregularidades, ou se estatizaria ou transferiria as concessões para outras empresas. O fato é que tantos acidentes dão indício – que demanda investigação – de incompetência. O papel do Estado e do órgão público é o de garantir o interesse da sociedade. O investidor sabe disso. A autonomia excessiva é negativa para a sociedade e para o investidor também, porque cria a sensação de que ele tem que estabelecer relações com a agência e não com a sociedade. A crítica não é só à Anac, mas às agências, que são cópia, de certo modo, do modelo europeu e não do norte-americano. Um certo "neoliberalismo eurocêntrico" vaga entre intelectuais que influenciam os governos... No fim, nem se despolitizou as agências – é óbvio, porque são sujeitas aos ventos políticos – nem criou mecanismos de controle social.

Fórum – Como seriam esses mecanismos?
Serrano – É ilusão afirmar que as decisões das agências sejam exclusivamente técnicas. Sempre há uma carga política. Quando se determina uma tarifa ou o uso de um aeroporto, a opção e política e administrativa. Nos conselhos das agências, é preciso haver espaço para maior participação social, através da representação da sociedade civil, além de outros órgãos estatais, do Poder Executivo, Legislativo e Judiciário. O presidente tem que nomear e poder demitir diretores desses órgãos à hora que quiser. Ele tem que responder pela ação das agências. Hoje, o presidente eleito pelo voto pega o mandato no meio e não pode ser cobrado, porque não tem como mudar, como trocar o comando. A sociedade não tem como interferir nos processos públicos. Politizar não significa trazer o fisiologismo. A democracia não é assim. Não resolve tentar corrigir o sintoma com mecanismos torpes, mas a origem da doença, a falta de cultura política e republicana.

Fórum – Em sua opinião, da forma como está, sem esse controle, prevalece o interesse das empresas?
Serrano – Sem meios de a sociedade interferir, se substitui o poder político pelo econômico. O poder político representa um mecanismo de controle social, o poder econômico apenas representa os interesses dos titulares da atividade econômica. As agências, assim, são instrumentos dos prestadores de serviço em vez de serem os da sociedade. Substitui o interesse público pelos que têm interesse de lucro. Aproveitou-se a imagem que as pessoas têm dos políticos, com “p” minúsculo, para se excluir a Política com “P” maiúsculo, em favor dos interesses econômicos. Se não for alguém escolhido pelo voto, será alguém definido por outro critério, normalmente econômico. Isso é anti-republicano. Não podemos transformar a correta crítica que se faz ao fisiologismo na política brasileira para substituir o controle social pelo econômico. As agências precisam desse caráter republicano.